История регулирования рынка вычислительной техники

В обзоре представлены изменения требований к вычислительной технике, которая получает преференции на регулируемых государством сегментах гражданских рынков. Приведены ссылки на предложения отраслевых сообществ, проекты изменений нормативной базы, принятые документы и официальные источники информации. Обзор подготовлен для оценки контекста, в котором вырабатываются и принимаются решения по регулированию. В дальнейшем этот обзор будет пополняться новыми событиями и документами.

Регулируемые государством сегменты гражданских рынков в основном определяются федеральными законами 44 ФЗ (государственные и муниципальные закупки), 223 ФЗ (закупки государственных компаний), 374 ФЗ (Закон Яровой) и 187 ФЗ (о безопасности критической информационной инфраструктуры). На этих рынках определены ограничения для зарубежной продукции и преференции для российской. Мы не рассматриваем сами ограничения и преференции в этом обзоре, т.к. они распространяются на все группы продукции. Здесь рассмотрены только критерии российской вычислительной техники, которые определяют доступ продукции к рынку и преференциям.

В декабре 2017 году были приняты поправки в требования к вычислительной технике, предъявляемые в целях признания ее российской продукцией (устанавливаются постановлением Правительства РФ от 17 июля 2015 года N 719), в которых обязательным было производство в России системных плат и устанавливались достаточно жесткие требования по снижению доли иностранных комплектующих. Так требование «с 1 января 2022 г. соблюдение процентной доли стоимости использованных при производстве иностранных комплектующих изделий - не более 45 процентов цены товара» практически невозможно было бы выполнить без перехода на российские микропроцессоры.

Компании отрасли ставили вопрос о дифференциации этих требований по группам продукции в зависимости от наличия соответствующих российских микросхем. При их отсутствии снижать или переносить требования. Предложения обсуждались на площадке Центра компетенций по импортозамещению под руководством Массуха И.И. В январе 2019 года было сделано обобщение предложений, после чего совместная работа компаний и ассоциаций отрасли завершилась.

Поводом для изменений нормативной базы стал переход к балльной системе требований, о котором Минпромторг объявил в начале 2020 года. За счет балльной оценки технологических операций и комплектующих предполагалось предоставить компаниям большую свободу в выборе путей локализации.

Первыми свой вариант представила АНО «Консорциум Вычислительная техника», учредителями которой выступают производственные подразделения крупнейших ИТ-холдингов России. Тот проект балльных требований допускал наибольшую свободу – необходимый для внесения в реестр российской продукции балл могла бы набрать вычислительная техника на системных платах зарубежного производства, а требования по использованию российских микросхем отодвигались на несколько лет. Этот вариант соответствовал прежде всего интересам сборочных производств, которые выпускают оборудование на основе приобретаемой у зарубежных партнеров конструкторской документации.

Он не устраивал компании, которые разрабатывают оборудование в России, тем более тех, кто создает оборудование на российских микропроцессорах.

В сентябре Минпроторгом была создана рабочая группа по согласованию принципов регулирования и разработке методики балльных требований. В этой рабочей группе принимали участие более 10 отраслевых ассоциаций и консорциумов различных направлений отрасли. К началу ноября была согласована методика, которая предполагала ряд обязательных требований, включая схемотехническое проектирование на территории России электронных модулей, определяющих основной функционал оборудования. Требования по использованию российских микросхем приводились в соответствие с планами выпуска микросхем.

Неожиданный поворот произошел в конце ноября, когда заместитель директора Департамента радиоэлектронной промышленности Юрий Плясунов объявил, что в Министерстве принято решение рассматривать только предложения консорциумов, с которыми Минпромторг подписал соглашения о сотрудничестве. На тот момент соглашения имели два консорциума – АНО «Вычислительная техника» и АНО «Телекоммуникационные системы». Фактически это означало роспуск рабочей группы отраслевых ассоциаций. С того момента совместная работа по разработке мер регулирования была прекращена. Теперь каждое объединение стремится перерегистрироваться в консорциум в форме автономной некоммерческой организации и подписать соглашение с Минпромторгом, чтобы получить право без согласования с другими участниками отрасли вносить проекты решений максимально выгодные для себя. В отрасли началась консорциумная лихорадка.

Особенность автономных некоммерческих организаций, как юридической формы, в том, что, в отличии от ассоциаций, требования коллегиального управления и равенства членов не устанавливаются. По форме управления — это аналог ООО, с минимальными обременениями требованиями прозрачности и отчетности.

Второй неожиданный поворот произошел 31 декабря 2020 года. Минпромторг готовил к утверждению балльные требования по предложениям АНО «Вычислительная техника», но премьер-министр Михаил Мишустин постановлением Правительства № 2458 перед Новым годом утверждает другой проект, который не снижает требования по использованию российских микропроцессоров, а закрепляет их и устанавливает более жесткие сроки. Для большинства групп продукции требования перехода на российские микропроцессоры установлены в натяг – они выполнимы, но не для всех компаний и не для всех областей применения. Для ноутбуков и планшетов срок с 1 июля 2021 года не выполним.

В марте Минцифры создает Департамент стимулирования спроса на радиоэлектронную продукцию. Распределение функций между Минпромторгом и Минцифрой соответствует распределению полномочий между вице-премьерами Борисовым Ю.И. и Чернышенко Д.Н. Первый отвечает за развитие отрасли, второй за формирование рынка и спроса. Департамент стимулирования спроса на электронику Минцифры возглавляет Понькин А.С., до этого работавший в компании «Криптонит», сестринской КНС-групп.

Производители оборудования и производители микропроцессоров сходятся в необходимости корректировки невыполнимых сроков внедрения микропроцессоров. В отношении тех требований, что выставлены в натяг, позиции расходятся. Производители оборудования выступают за перенос сроков, аргументируя рисками срыва планов по импортозамещению и расширением доли зарубежных вендоров. Производители процессоров убеждают регуляторов не переносить сроки, чтобы обеспечить устойчивый и нарастающий спрос на российские микросхемы, иначе в условиях сокращения объемов НИОКР они потеряют команды инженеров, созданные за предыдущие 20 лет.

В апреле члены АРПЭ предлагают решение этого противоречия. Оно заключается в использовании двухуровневых требований – оборудование на российских микропроцессорах получает те же преимущества по сравнению с российским оборудованием на зарубежных процессорах, что имеет российское оборудование по сравнению с импортным. 27 апреля соответствующие предложения были направлены в Минпромторг совместным письмом ассоциаций АРПЭ и РУССОФТ. 28 мая к этим предложениям присоединилась АНО ВТ. До октября эти предложения оставались без ответа.

В мае 2021 года Минпромторг выносит на обсуждение новый проект критериев российского происхождения вычислительной техники. Он предполагает перенос требований по использованию российских микропроцессоров до 1 января 2023 года для включения оборудования в реестр и до 31 декабря 2023 года для участия в закупках, т.е. требования фактически сдвигаются на два года для персональных компьютеров и серверов общего применения, а для систем хранения данных на три года. Новым является начисление баллов за подтверждение инвестиционных расходов в 250 миллионов рублей в год. Дополнительные баллы позволяют компаниям вносить свою продукцию в реестр даже если она не полностью соответствует требованиям по уровню локализации производства и компонентом составу. Отчеты об инвестиционных расходах, за которые предполагалось начислять баллы, получили в отрасли название «откупные инвестиции». Для крупных холдингов с выручкой в миллиарды – десятки миллиардов рублей это требование приведет лишь к некоторым изменениям порядка отчетности о расходах. Но оно отрезает от регулируемого рынка малые и средние компании и делает необязательным использование российских микропроцессоров в ближайшие два года.

9 июня АРПЭ направила в Минпромторг письмо против откупных инвестиций с напоминанием о двухуровневой системе требований, которая решает возникшие в регулировании противоречия. 29 июня Минпромторг выносит на общественное обсуждение через портал regulation доработанный проект. Он практически идентичен предыдущему. Свои замечания на этот проект направили не только отраслевые ассоциации, но и крупнейшие общественные объединения и органы федеральной власти, в частности ФНС. В поддержку предложений Минпромторга по «откупным инвестициям» выступили Минцифры, Минэкономразвития, АНО ВТ, что естественно, и, что неожиданно, в поддержку выступила Ассоциация «Консорциум дизайн-центров и предприятий радиоэлектронной промышленности», хотя ведущие российские дизайн-центры и производители компонентов выступали против откупных инвестиций и ряда других положений нового проекта. В частности, 16 июля АНО «Отечественные микропроцессоры и платформы» направило в Минпромторг критику проекта с предложением сформировать отдельное нормативное понятие для вычислительной техники на основе зарубежных процессоров, которое позволило бы не изменять существующую систему поддержки для вычислительной техники на основе российских процессоров. Свод предложений и  доработанный по итогам обсуждения проект размещён на портале regulation ID 02/07/06-21/00117387.

С июня в обсуждение мер регулирования рынка замешивается сравнение процессорных архитектур. КНС-групп продвигает приоритет открытой архитектуры RISC-V, на которой они разрабатывают собственные решения. Список сквозных проектов по разработке и внедрению вычислительной техники формируется исключительно из проектов внедрения оборудования на зарубежных микропроцессорах с планами перехода на российские микропроцессоры с архитектурой RISC-V после 2023 года. Отбор проектов осуществляет экспертный совет, который возглавляет Александр Галицкий, руководитель фонда Almaz Capital и бизнес-партнер основных акционеров КНС-групп. Приоритет открытой архитектуры RISC-V в вычислительной технике публично поддерживают представители Минцифры и Минпромторга. Показательными были обсуждения на конференции ЦИПР в секциях «Микроэлектроника», «Открытые ПО и архитектура» и «Сквозные проекты рынка вычислительной техники». Вместе с продвижением RISC-V обосновывается необходимостью отложить сроки внедрения существующих и планируемых к выходу российских микропроцессоров других компаний-разработчиков.

В августе-сентябре российские разработчики микропроцессоров размещали и предоплачивали свои заказы на полупроводниковых фабриках, не имея определенности по мерам стимулирования спроса на их продукцию. Многие заложились на то, что удастся сохранить требования по использованию российских микропроцессоров и увеличили свои заказы в разы, некоторые на порядок. Если регуляторные требования будут сняты, то принятые обязательства по оплате фабрикам заказов и обеспечению полученных на это кредитов могут поставить их на грань банкротства. В августе производители микропроцессоров совместными усилиями при поддержке отраслевых ассоциаций доводят свои вопросы до Правительства РФ.

Следующая развязка начинается 31 августа - премьер-министр Михаил Мишустин проводит совещание по развитию электронной промышленности, на котором от лица отрасли оценку рынка и проблем внедрения российских микропроцессоров представляет Антон Черепенников, основатель КНС-групп, учредитель АНО ВТ. В поддержку российских микропроцессоров выступает вице-премьер Юрий Борисов, который курирует электронику. По итогам участники сходятся в необходимости дифференцировать требования по группам оборудования в зависимости от готовности российских микросхем.

24 сентября вице-премьер Юрий Борисов проводит совещание с участием замглавы Минпромторга Василия Шпака, замглавы Минцифры Андрея Заренина, а также производителей микропроцессоров, вычислительной техники и представителей отраслевых объединений. По итогам Минпроторгу и Минцифры дано поручение обеспечить на регулируемых рынках приоритет для вычислительной техники на российских микропроцессорах. Василий Шпак представляет это решение 4 октября на открытии Форума Микроэлектроника 2021, где собрались представители всех заинтересованных компаний, и устанавливает срок согласования предложений 7 октября.

В течение трех дней АРПЭ проводит три круглых стола по согласованию предложений, касающихся мер государственного регулирования рынка и мер инвестиционной поддержки, между российскими производителями микропроцессоров и производителями вычислительной техники. Согласовано и единогласно поддержано целеполагание – переход на программно-аппаратных платформы на основе российских микропроцессоров. Согласованы походы к формированию двухуровневых требований и условия перехода на одноуровневые жесткие требования использования российских микропроцессоров. Резюме по итогам трех круглых столов направлено в Минпромторг 11 октября. Вслед за этим компании-участники обсуждения проводят многочисленные консультации с Минпромторгом и Минцифры по подготовке изменений нормативно-правовой базы.

Однако 22 октября Минпроторг представляет на общественное обсуждение проект изменений 719 ПП (ID 02/07/10-21/00121850), который не соответствует состоявшимся договоренностям. За основу снова взят прежний июньский вариант, в нем выделены два уровня, но для вычислительной техники первого уровня требование по использованию российских центральных микропроцессоров установлено с оговоркой «за исключением случаев невозможности применения такого центрального процессора». Эта оговорка допускает предоставление статуса первого уровня и, соответственно, приоритетный доступ к регулируемому государством рынку для оборудования на зарубежных микропроцессорах, что переворачивает идею и исключает мотивацию на внедрение российских микропроцессоров. Кроме того, в нём не предложено изменений других нормативных актов, сохраняющих приоритетную поддержку продукции только первого уровня.

Почти одновременно Минцифры представляет порядок управления сквозными проектами. Фактически это правила доступа к мерам государственной инвестиционной поддержки. Согласно предложениям Минцифры (ID 01/23/10-21/00121355) критерием приоритезации является наличие якорного заказчика с численностью персонала более 1000 человек, а не использование российских микросхем. Вместе с проектом изменений 719 ПП от Минпромторга это открывает доступ к мерам инвестиционной поддержки и доступ к регулируемым рынкам для оборудования зарубежной разработки, собираемого в России. Зарубежные разработчики программно-аппаратных платформ получат таким образом вместе с рынком еще и инвестиционную поддержку на локализацию производства, что займет и без того дефицитный трудовой ресурс по сборке продукции на территории России.

АРПЭ, многие другие отраслевые объединения и компании уже направили замечания к новому проекту изменений ПП 719, а также замечания к порядку управления сквозными проектами.

Следующий проект изменений ожидаем в ближайшие дни.

До настоящего времени Минпроторг и Минцифры следовали предложениям консорциумов, с которыми подписаны соглашения, исключительно в рамках тех сегментов, что им выделены. Другие предложения переадресовываются на согласование с консорциумами. При сохранении такого подхода совместное решение возможно, если компании, которые контролируют консорциум, отступят от своих экономических интересов или, если другие компании откажутся от своих претензий на регулируемые сегменты гражданских рынков. Практически это невозможно и ставит вопрос о пересмотре подхода к взаимодействую с отраслевым сообществом. Вместо эксклюзивных отношений с консорциумами необходимо вернуться к прозрачным и открытым процедурам выработки решений с участием всех заинтересованных сторон.