+7(495) 228-70-27
Импортозамещение: новая парадигма — старые вызовы
За последние несколько десятилетий концепция импортозамещения претерпела большие изменения. Оказалось, что такая политика сильно зависит от страны, эпохи, системы госуправления. О плюсах и минусах актуального российского подхода рассуждают экономисты НИУ ВШЭ
Импортозамещение является одним из популярных направлений активной государственной политики многих стран на протяжении последних семи десятилетий. Это, правда, не сказалось на однозначности понимания подходов к его реализации — более того, произошло смещение целей импортозамещения: если в 1950–1960-е годы импортозамещение выступало инструментом индустриализации и изменения структуры импорта для отстающих стран, то в 2010–2020-х годах фокус уже сместился на решоринг и обеспечение технологического суверенитета для развитых стран (см. график 1).
За этот период сложилось несколько экономических школ, представляющих свое видение преимуществ и ограничений импортозамещения. В 1950–1970-е годы были сильны позиции структуралистской школы. Среди ее наиболее ярких представителей — Рауль Пребиш, отмечавший зависимость развивающихся стран от развитых, ловушку между экспортом сырья и импортом готовой продукции, и Ханс Зингер, указывавший на модель «ценовых ножниц», снижение в долгосрочной перспективе цен на сырье по сравнению с ценами на промышленные товары. На этой основе выдвигался тезис о необходимости протекционизма для развития национальных промышленных производств и изменения структуры импорта.
В 1950‒1960-е годы значительное внимание в контексте импортозамещения было также приковано к вопросам неравномерности развития регионов, негативных социальных последствий и циклического воспроизводства отсталости. Гуннар Мюрдаль, представитель стокгольмской школы, показал, как экономический рост в одних регионах может усиливать отставание других, и пришел к выводу, схожему с идеями структуралистов: на уровне развивающихся стран требуется защита молодых отраслей в интересах снижения неравенства.
Составлено ЦИСП НИУ ВШЭ, данные Google Ngram
В 1960‒1970-х годах на основе дуальной модели экономики Артур Льюис, представитель либеральной экономической школы, тем не менее указывал на потенциал перетока человеческого капитала из аграрного сектора, индустриализации и перехода к экспортно ориентированному росту. В то же время важными условиями для эффективного импортозамещения представлялись потенциал обучения на практике и наличие экономии от масштаба производства.
В 1960‒1980-х годах представления об импортозамещении были существенно обогащены практическим опытом латиноамериканских и азиатских стран, при этом сам по себе опыт существенно различался. Так, применительно к латиноамериканским странам в рамках теории зависимости Фернандо Энрике Кардозо и Энцо Фаллето отметили, что чрезмерный протекционизм может приводить к росту зависимости от иностранного капитала, поэтому необходимо сочетание импортозамещения с политикой содействия экспорту. Что касается азиатского опыта, где оценки в целом были более позитивными (прежде всего в отношении Южной Кореи), Элисон Чанг подчеркивала важность активного государства и выстраивания стратегической координации, а Роберт Уэйд — необходимость протекционизма, но временного, в сочетании с гибкостью политики.
На фоне неустойчивой динамики импорта по различным странам можно отметить единственный пример системного снижения импорта — это Китай за последние 20 лет, который стал третьим глобальным хабом мировой экономики
Данный ряд можно было бы продолжить, но важно то, что школы менялись, но в них всегда отмечались риски, присущие импортозамещению, и потенциальные «ингредиенты» успеха.
Каковы ключевые риски? Первый — проблема низкой глобальной конкурентоспособности защищаемого национального производства. Второй — снижение конкурентоспособности отраслей, потребляющих импортозамещенную продукцию: за импортозамещение приходится «платить» именно им. Третий — недостаточная емкость внутреннего рынка. Особо отметим проблему лоббирования неэффективных решений: наличие сильных организованных групп интересов может способствовать избыточной защите отдельных отраслей, превращению временного протекционизма на их уровне в постоянный.
В то же время были наработаны и некоторые практики, ограничивающие данные риски:
— сочетание импортозамещения с развитием экспорта;
— структурный (не сплошной!) характер импортозамещения, определение корректных приоритетов;
— разумный уровень протекционизма, его зависимость от степени переработки продуктов (например, принцип эскалации таможенного тарифа);
— поддержание некоторого уровня конкуренции;
— наличие сильных страновых партнеров,
— сильное, квалифицированное и ориентированное на перспективу государственное управление.
Составлено ЦИСП НИУ ВШЭ, данные World bank
ПЛОХОЙ ХОРОШИЙ ИМПОРТ
Переходя к совсем прагматичным вопросам импортозамещения — «что» и «сколько», можно отметить, что уровень использования импорта в разных странах существенно варьируется в зависимости от степени открытости экономики, включенности в торгово-политические союзы, наличия внешних ограничений (торговые войны, санкции). Данные о динамике импорта к ВВП (см. график 2) свидетельствуют, что для небольших экономик ЕС (например, Польши) характерен высокий уровень использования импорта, а для быстро трансформирующихся крупных экономик (Китай, Индия, Бразилия) — низкий. Есть особые случаи (Иран, Россия), где, несмотря на санкции, происходит восстановление уровня импорта. На фоне неустойчивой динамики импорта по различным странам можно отметить единственный пример системного снижения импорта — это Китай за последние 20 лет, который стал третьим глобальным хабом мировой экономики (помимо США и ЕС) и альтернативным полюсом политико-экономической регионализации.
Были ли успехи в импортозамещении у России до 2022 года? Да, в отдельных отраслях, прежде всего в сельском хозяйстве, пищевой промышленности. Факторами успешного импортозамещения выступали экспортная ориентация, доступность современных технологий, привлечение иностранных инвесторов, наличие человеческого капитала и лидеров. Позитивную роль играла и государственная политика — направленная на длительную перспективу, предсказуемая, прагматичная, поддерживающая местные инициативы, развивающая человеческий капитал. Однако в ряде отраслей, прежде всего сложных, требующих разработки собственных технологий (авиастроение, автомобилестроение), ситуация оказалась неоднозначной. В большей степени происходило продуктовое импортозамещение, при этом сохранялась зависимость от зарубежных технологий.
С вводом масштабных санкционных ограничений в отношении российской экономики с 2022 года в области импортозамещения сложилась новая реальность. Если ранее основными мотивами были обеспечение занятости и диверсификация экономики, то теперь — устойчивость экономики, восполнение провалов в цепочках создания стоимости, технологический суверенитет. Изменились и факторы импортозамещения: если раньше это были иностранные инвестиции, лучшие доступные технологии, то сейчас — перестройка кооперационных цепочек, реинжиниринг производственных процессов, мобилизация национального научно-технического потенциала. Как следствие, принципиально меняются инструменты содействия импортозамещению — речь уже не идет о протекционизме и использовании опыта Южной Кореи, а скорее о развитии собственных сложных технологий и компетенций с опорой на опыт таких стран, как Иран.
Сейчас еще более острым становится базовый вопрос: что же такое импортозамещение? Это сокращение использования импорта в экономике? Мы полагаем, что в качестве рабочего определения можно принять известное: импортозамещение — это расширение внутреннего производства для снижения зависимости от импорта. Однако что означает снижение зависимости от импорта? Наличие альтернатив или сокращение объемов импорта? Сам по себе импорт важен и необходим для производства конкурентоспособной продукции, расширения экспорта. Поэтому речь должна идти не столько об уровне всего импорта, сколько о снижении зависимости от определенного импорта при отсутствии альтернатив.
Остаются и другие вопросы.Что такое внутреннее производство? А если подконтрольное производство находится на территории дружественной страны — разве это плохо в условиях санкционных ограничений?
Замещение какого импорта и чем? А если импорт из недружественных стран замещается импортом из нейтральных стран?
В то же время, пожалуй, сейчас нет смысла изобретать новые определения, сама практика мудро расставит все по местам (конечно, если ей не мешать).
Составлено ЦИСП НИУ ВШЭ
СТРАТЕГИИ ЧЕРНОГО ХОДА
Что стоило бы учесть, исходя из опыта других стран, столкнувшихся с масштабными санкциями?
Во-первых, подсанкционные экономики, как правило, расширяли взаимодействие со странами, не присоединившимися к санкциям, и стремились диверсифицировать круг торговых партнеров. Однако снижение зависимости от одних стран (поддержавших санкции) сопровождалось резким ростом зависимости от других.
Во-вторых, хотя с течением времени уязвимость подсанкционных экономик к уже введенным санкциям снижается, возможен существенный ущерб от новых санкций.
В-третьих, важным элементом экономической политики подсанкционных стран стала избирательная либерализация и повышение открытости в отдельных секторах. Это повышало гибкость экономик и расширяло возможности их адаптации к санкциям.
Составлено ЦИСП НИУ ВШЭ
Наконец, некоторые страны делали ставку на автаркичное технологическое развитие, опираясь на собственные силы; иногда это обеспечивало заметный прогресс. Однако в долгосрочной перспективе возникало нарастающее технологическое и экономическое отставание.
Говоря о риске чрезмерной технологической зависимости от Китая, важно учитывать динамично меняющуюся расстановку сил на рынках передовых технологий. Конкуренция Китая, Германии, США по ряду направлений ужесточается. Китай расширяет свои позиции в мировом производстве, но все не так однозначно применительно к технологическому превосходству.
Электрические аккумуляторы: усиление доминирования Китая по доле в мировом экспорте (более 50%), но при этом становится все более сильным лидерство Германии как чистого экспортера с признаками импортозамещения (конкурентоспособность по качеству).
Составлено ЦИСП НИУ ВШЭ
Электронные интегральные схемы: снижение доли всех трех стран в мировом экспорте (приход других стран), баланс по экспорту/импорту удерживают только США, а Китай и Германия до 2022 года все больше сдвигались к чистому импорту (повышение зависимости).
Летательные аппараты: сближение по доле в мировом экспорте Германии и США (ужесточение конкуренции), при этом Китай остается чистым импортером.
Ситуация с возможностями обхода санкционных ограничений тоже неоднозначна и динамично меняется. В условиях регионализации мировой экономики и ужесточения глобальной конкуренции многие крупные страны развивают потенциал обхода ограничений, связанных с экономическими, торговыми и санкционными войнами, реализуют различные «стратегии черного хода» (реэкспорт, сборка на месте, транзит через офшорные зоны, использование филиалов и цифровых платформ). Однако страны — инициаторы ограничений тоже, со своей стороны, стремятся повысить их эффективность, в том числе внедряют различные инструменты контроля за чувствительными товарами, а также вторичные санкции. Здесь и перевод контроля за экспортом в цифровое пространство (блокчейн-трассировка для редкоземельных металлов, цифровой паспорт — DPP — для электроники, аккумуляторов, машин, продуктов с ИИ, цифровые лицензии с геоограничениями, IoT-метки и чипы с защитой от несанкционированного вмешательства — anti-tampering chips).
РИСКИ И ВОЗМОЖНОСТИ
В этом контексте Россия оказывается в числе немногих крупных экономик, для которых санкционное давление стало системным фактором трансформации не только внешней торговли, но и драйверов внутреннего технологического развития. С одной стороны, масштабные санкции создали беспрецедентные стимулы для перестройки производственных и технологических цепочек, а с другой — обнажили структурные ловушки, сформированные и накопленные за предыдущие десятилетия. Каковы риски и возможности (потенциальные драйверы) импортозамещения в России в современных условиях?
Среди ключевых рисков мы видим, прежде всего, углубление ловушки среднего дохода — ситуации, при которой экономика теряет импульсы для модернизации, застревая на уровне средних технологий и устойчиво уступая странам — лидерам по производительности труда и инновационной активности. Эта угроза усугубляется барьерами на пути перехода к росту, основанному на инновациях: слабыми связями между наукой и бизнесом, недостаточной мотивацией к технологическому предпринимательству, а также сохраняющейся ориентацией на краткосрочные решения. Одновременно возрастает опасность усиления технологической зависимости от новых центров силы, прежде всего от Китая. Тревогу вызывает также риск огосударствления экономики: расширение участия государственных корпораций в экономике и усиление зависимости частного сектора от государственного заказа сопряжено с рисками сокращения конкуренции и роста неэффективности в целом ряде секторов.
Наряду с этим в импортозамещении есть и значительный, причем разноплановый, потенциал.
Первое — это новая роль малого и среднего предпринимательства как драйвера инноваций, заполнения ниш на рынке, встраивания в цепочки создания стоимости. Реализация этого потенциала, однако, требует интенсификации политики содействия технологическим стартапам, упрощения доступа к рисковому финансированию и создания «регуляторных песочниц» для тестирования технологий.
Второе: быстрое исчерпание потенциала «легкого» импортозамещения (через переориентацию закупок на партнеров в России, копирование и реинжиниринг существующих технологий) формирует предпосылки для активизации разработки собственных технологий. Однако этот поворот требует глубокой перестройки инновационной системы: необходимо переопределить приоритеты, перераспределить ресурсы, усилить горизонтальные связи между наукой и бизнесом, сформировать условия и стимулы для долгосрочных инвестиций в НИОКР.
Третье: внешнеполитический контекст, несмотря на его напряженность, открывает новые векторы сотрудничества. Усиление потенциала Китая в критических технологиях требует выстраивания с ним стратегического научного-технологического диалога при взаимном уважении к суверенитету. Кроме того, важно расширять сотрудничество и с другими динамично развивающимися странами, демонстрирующими высокие темпы технологического роста: например с Вьетнамом, Индией, Турцией, рядом государств Юго-Восточной Азии и Ближнего Востока, где формируются новые центры компетенций.
Четвертое: важнейшим фактором успешности импортозамещения остается качество государственной политики. С одной стороны, она должна сочетать в себе гибкость, вариативность, наличие различных форм поддержки и концептуальных схем импортозамещения, чтобы оперативно реагировать на меняющиеся условия. С другой стороны, государственная политика должна обеспечивать предсказуемость, наличие ясных и стабильных правил при различных сценариях развития событий.
Источник: Стимул